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基层协商与基层民主

党的十九大报告对我国经济和社会发展作出了一系列重大判断。其中,中国特色社会主义进入新时代,这是一项关系全局的战略考量。进入新时代的一个重要标志是,我国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。

社会主要矛盾的转化,对推进国家治理现代化提出新要求。而基层协商,本身就是提升基层治理能力的重要内容,需要适应中国特色社会主义进入新时代这一重要判断的要求。这需要大力推进基层民主,建立较为健全和完善的利益表达和诉求机制,推进基层协商的制度建设,这样才能使基层协商有一个扎实的基础和广阔的发展空间。本文就上述问题展开讨论。

一.推进基层协商,需要提升基层治理能力

2017年11月20日,中共十九大之后,中央全面深化改革领导小组第一次会议提出,无论改什么、改到哪一步,推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标不能变。而推进基层协商,正是推进国家治理体系和治理能力现代化在基层建设的重要内容。

中共十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”,体现了我党在新的历史起点上国家治理理念的重大变革。推进协商民主广泛多层制度化发展,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

推进国家治理体系和治理能力现代化,如何解决好人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾呢?按照中央对社会主要矛盾的新判断,一个重要措施是推进民主法治公平正义。这需要大力发展社会主义民主,保障人民群众当家作主的地位。

社会主义作为一种思想已经有500年历史。社会主义至今仍然具有巨大魅力,就是因为社会主义的旗帜上写着“公平正义”四个字。随着市场经济的发展,利益主体多远,人们对社会的公平、正义也越来越关注,诉求也越来越强烈。因而,如何适应人民的需求,使公平正义不仅是高扬的旗帜,同时也是一项制度建设,使中国的政治制度、经济制度和法律制度都能够体现公平正义的要求,这就需要大力发扬民主,使人民真正成为这个国家的主人。也就是说,当人民群众的物质生活大幅提高以后,人民群众对民主、法治、公平、正义、环境、安全等非物质层面的需求也进一步上升,特别是民主需求大幅度上升,如果不能及时回应社会的关切,人民的关切,看不到社会主要矛盾转化,就很难制定出相应的战略和策略。

要提升国家公共治理现代化水平,提高老百姓对公共治理的满意度,解决好人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,就必须从提升整个社会的民主法治公平正义入手。只有这样,公共治理水平提升才能受到普通民众的支持和欢迎,国家治理现代化的目标才能顺利实现。

二.提升基层治理能力,需要推进基层民主

基层治理能力的提升,应当符合推进国家治理体系和治理能力现代化的基本要求,坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一。

提升基层治理能力,基层党委必须发挥领导作用基层政府必须发挥主导作用,这是党委和政府应该承担的主体责任。当前,一些基层党委、政府在创新社会治理方面缺乏担当精神,甚至以各种借口逃避承担领导责任、主导责任,影响了基层社会治理的实效,在实践中带来一系列问题。基层党委、政府必须深刻认识到,社会治理是社会建设的重大任务,是国家治理的重要内容,推进基层社会治理创新是基层党委、政府的经常性重要工作,必须切实负起应负的责任。

人民当家作主,就是人民真正成为这个国家的主人。中华人民共和国宪法开宗明义指出,中华人民共和国一切权力属于人民。民主是共和国的生命,也是党的生命。人民当家作主,需要通过推进一系列民主形式实现。民主有多种形式,特别是选举民主或是协商民主,都需要扎实有序向前推进,确实体现民主,真正实现人民群众当家作主,确保人民群众的主体地位。

推进基层协商重要的是推进基层民主的落实。基层协商,一定要确保人民群众的主体地位,社会主义协商民主的重点是与人民群众的协商。

2015年2月,中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》(以下简称《意见》)。《意见》明确了社会主义协商民主的本质属性和基本内涵,阐述了加强社会主义协商民主建设的重要意义、指导思想、基本原则和渠道程序,对新形势下开展多层次协商作出了全面部署,是指导社会主义协商民主建设的纲领性文件。

基层协商,主要是利益协商。大量群众关心的问题,与群众的利益有关,主要发生在基层。因而基层协商主要是利益协商。这就需要把精力主要放在协调利益上。在这个过程中奉行的原则是求同求异。需要尊重多数,照顾少数。少数人的利益不可忽视,一定要兼顾。哪怕只是一户的利益也不能忽略。

基层协商,从宽泛意义上分析,本身就是基层民主的内容。要推进基层协商,需要有基层民主相伴随。《意见》阐述了协商民主与人民当家作主的关系。《意见》提出,加强协商民主建设,要以保证人民当家作主为根本,有利于扩大公民有序政治参与、更好实现人民当家作主的权利。并强调:坚持广泛参加、多元多层,更好保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。这些权利的实现和保障,需要运用协商民主这一重要民主形式,这是加强协商民主建设的根本目的。 也就是说,基层协商需要基层民主给予保障。而大力推进基层民主,有利于推进基层协商。目前一些地区基层协商难以推进,实际是基层民主没有得到真正的落实。例如,在基层协商中,管理部门强行指定候选人,或者把基层协商的主体仅仅局限于人大代表、政协委员、党代表等,这必然使人民民主权利的实现受到影响。实际上,基层协商不是精英们的参政议政,其主体是普通民众,一定是普通民众才是基层协商的参与主体,而不是人大代表、政协委员、党代表。无论是人大代表、党代表还是政协委员,党和政府已经给他们提供了政治活动的平台。基层协商的平台是为普通民众准备的。当然不是说,基层协商的主体,人大代表、政协委员、党代表等就不能参与。如果他们属于利益相关方,当然可以参与。但不能将其作为基层协商的主体。

三.基层协商形式

要让基层协商真正体现民主的原则,基层群众采取怎样的参与形式十分重要。基层群众参与途径主要有三种:自愿参与、邀请、随机抽选。这三类方式各有所长,也各有局限性。实践证明,参与有效性更好的是自愿参与,每个人只要有兴趣都可以来参加。公众参与的本质意义就是自发自愿参与,而不是被动参与,被动参与并不是真正的参与。也就是说,自发参与是最好的参与。

基层协商过程中,是否体现了基层民主,以下两点尤其重要:

一是协商地位是否平等。基层协商,涉及不同的利益诉求。如何保障有利益诉求的人能公平地参与到协商过程中来,是基层协商的核心内容。公平,包括主体公平、规则公平、程序公平等若干内容。其中,主体平等十分重要。只有主体平等,才有民主协商,没有平等,也就没有协商。

基层协商过程中,主体地位平等并没有得到显现,实际上也是基层民主薄弱的表现。协商的前提是主体的地位平等。要真正促进协商民主,首先要解决基层群众的地位,保证群众有平等和自由处理公共事务的权利。协商民主重要的是体现基层民众自己的权利,究竟采取怎样的协商形式,应当由人民自己选择。民主政治,民主形式多种多样,有选举、协商、磋商等,同样应当尊重人民的选择。强行规定用什么形式,或许本身就是对民主不尊重。

二是协商程序是否科学合理。要体现基层协商的民主性,协商程序的合理与否也十分重要。从目前情况看,一些地区的基层协商,程序合理性严重缺乏,这势必影响基层协商民主的推进,加强程序性制度建设迫在眉睫。

基层协商,需要把握协商工作规律,遵循协商程序。《意见》提出,要坚持“从实际出发,按照科学合理、规范有序、简便易行、民主集中的要求,制定协商计划、明确协商议题和内容、确定协商人员、开展协商活动、注重协商成果运用反馈”。协商活动按照这五步程序来进行,才能确保有序务实高效和客观公正。

四.推进基层协商的原则和要求

推进基层协商,需要遵循一些基本原则和要求。这些基本原则和要求,既是长期实践的总结,也是客观现实的反映。

(一)     必须始终坚持党的领导

推进基层民主和基层协商,离不开党的领导。在基层协商中,党的作用是创建平台,理顺关系,制定规则,通过制度化建设推动基层协商民主的开展。这需要强化基层党委、政府主体责任。完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。

在基层协商中,党不需要也不应当参与具体的基层事务协商,而是让利益相关方遵循协商规则的前提下相互协商。这实际上也是一条重要原则。如果党也参与一些具体事务的协商,不是加强党的领导,而是削弱党的领导。

党对基层事务领导不是控制,主要职责是制定和把握规则,引导居民通过既定规则心平气和协商交流,通过规则达成共识,不是居高临下发挥作用。这样,在基层社会矛盾比较突出的领域,调整党政关系党群关系。既理顺情绪、解决问题,又和谐关系、化解矛盾。党在基层民主中寻找到了发挥作用的位置和空间。

当然,在一些事项协商过程中,党委也同时是利益相关方。例如乡镇党委直接参与制定乡镇发展规划。这类协商自然另当别论。因而,在基层协商中,坚持党的领导,这是一条重要的原则,通过平台的创建和规则的制定,达到既理顺关系、解决问题,又化解矛盾。这也是党在基层民主中寻找到的发挥作用的位置和空间。

(二)基层协商,长远任务是建立利益表达和利益诉求机制

基层协商要体现基层民主,其长远的制度建设是建立人民群众的利益表达和利益诉求机制。主要内容有:

一是通过国家立法、司法解释、政策制定,强化基层社会治理方面的制度保障,依法保障社会组织和公民参与社会治理的权利;

二是有目标、有组织、有计划地培育社会组织,拓展社会组织发展空间,改善社会组织生存环境。2016年8月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》提出,大力培育发展社区社会组织。发挥社区社会组织在创新基层社会治理中的积极作用,推动建立多元主体参与的社区治理格局。鼓励社区社会组织开展邻里互助、居民融入、纠纷调解、平安创建等社区活动,组织社区居民参与社区公共事务和公益事业,促进社区和谐稳定。支持社区社会组织承接社区公共服务和基层政府委托事项,开展社区志愿服务。建立社区社会组织与社区建设、社会工作联动机制,促进资源共享、优势互补,把社区社会组织建设成为增强社区自治和服务功能、吸纳社会工作人才的重要载体。支持社会组织在创新社会治理、化解社会矛盾、维护社会秩序、促进社会和谐等方面发挥作用,使之成为社会建设的重要主体。

三是采取有效方式增强基层群众的民主法治意识,提高其参与基层社会治理的能力,并加强基层党委、政府、企业、社会组织、群众的协同和互动;等等。

上述内容中,保障公民权利,推进基层社会组织的发展,是推进基层民主,健全利益表达和利益诉求机制的基本内容,因而是推进基层协商的长期奋斗目标。

五.基层协商的操作机制

(一)     协商代表的产生

一项公共政策的实施,涉及很多群众的利益。如何合理产生协

商代表,使参与协商的代表能够维护同一群体的利益,十分重要。影响协商主体代表性的因素很多,诸如人格品质、文化素养、理性程度、协商能力、群众认同等。因此,采取怎样合理的方式产生代表,需要结合基层实际。目前常用的方法有:推选制、利益相关者参与机制、随机制、平均代表制等

如何解决协商代表的代表性和参与能力的问题,一直是基层协商的核心问题。在协商代表的选拔上,既要保证参与的代表性,又要避免将一些与协商内容不相关的人选拔到协商会议中来。这就需要进行地域、行业、能力等要素的区分,根据每次协商内容的不同,科学地选拔协商代表,保证协商者的积极性和协商的质量至为关键。

协商代表的选择,既要利益相关,同时也要有参与协商的能力。需要针对地区发展实际关键选择协商代表,避免协商代表不能代表民意的问题出现

例如,社区协商代表的产生可以由社区党的机构、社区居委会、楼门组长、社区单位的代表选举、推荐出来的。社区协商代表一般30人左右。但并不意味着每次协商活动都需要这30位协商代表参加。因为每一次协商活动,协商内容不同,议事协商代表中,楼门、小区、社会单位关注的也不一样,自然应当根据议题的不同来选择。

(二)     协商议题的设置

由谁来选择和确定协商的议题,直接决定了人们参与协商的内容和范围。协商的内容和范围,决定了基层协商民主的深度和广度。需要通过相应的规定,确定哪些内容无须协商,哪些议题必须要公开协商,从而保证人们对公共事务协商的广泛参与。日常的一些现象,大事不协商,往往几个人就将事项定下来了,但一些小事,却很形式开展协商。因而,需要通过相应的规定,确定哪些内容无须协商,哪些议题必须要公开协商,从而保证人们对公共事务协商的广泛参与。例如,议题也可以通过在网上公示到社区走访入户时征集上来。这样征集上的议题,是群众关注的事项,以此作为议题,自然会有很好效果。

(三)     协商议事规则

议事规则应当包含协商议事的若干要素。涉及议事的具体程

序。需要在议事协商之前,让各位协商代表熟悉并认可这个规则。

为保证协商的公平性。需要制定有效的议事规则,避免由于知识、能力或者信息不对称导致的参与协商不平等,避免协商过程受到权力、利益团体等因素的干扰和误导。协商规则的制定,本身也是集思广益的过程,需要听取基层群众的意见。协商议事规则制定和实施,需要接地气,考虑到群众接受程度。

协商议事规则的实施,需要让协商代表知晓。每一次协商,都有必要重申协商的议事规则甚至有必要在协商之前进行短期培训。

(四)程序建设

程序建设是基层协商的重要组成部分。从现有制度建设情况看,程序性制度严重缺乏,加强程序性制度建设迫在眉睫。要对协商议题的提出和确定、协商活动的安排和准备、协商活动的进行、协商意见的处理和反馈等基本程序和主要环节、工作流程及其责任主体、工作时限、工作要求等作出具体规定,发挥程序性制度对基层协商的保障作用。

(五)结果的反馈

基层协商的效果如何,需要通过反馈机制来实现。基层协商本身不具有法律效力。事实上,基层协商也不可能替代人大代议民主的功能。为避免协商流于形式,就需要建立必要的反馈机制。这也是协商议事规则的重要内容。只有通过反馈和回应,取得共识,才能保证基层协商的持续性。这就要求建立相应的回应渠道、回应规则、回应责任机制,避免那种可有可无的形式回应,使民主协商的结果具有必要的机制保障。这种回应本身就是基层民主协商的重要组成部分。

六.加强基层协商的社会组织建设

推进基层协商和基层民主,基层社会组织建设十分关键。只有以健全、严密和高效的社会基层组织作保证,才能带领基层群众在民主法治的轨道上,对基层事务实行民主协商,保证基层协商在平等、公正、透明的前提下进行。社会基层自治组织应与当地人大、政协、政府有关部门建立健全联系工作的机制和沟通渠道,为自身参与各种渠道的协商创造条件。当地人大常委会要在立法协商中确保听取社会基层自治组织意见常态化。政府部门可以通过购买服务方式,委托社会基层组织开展基层协商活动;社会基层组织要与其社会组织合作,共同开展基层协商活动。社会基层组织考核的重点,应该也必须是基层协商所做出的业绩和所取得的实效,也就是解决基层人民群众切实问题和依法保障他们权益的实际业绩。

(作者为中国经济体制改革研究会副会长,研究员。)

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