如何解读“中华人民共和国一切权力属于人民”-陈剑的财新博客-财新网

2018年8月24日，中央全面依法治国委员会第一次会议提出，党的十八大以来，党中央对全面依法治国做出一系列重大决策，提出一系列全面依法治国新理念新思想新战略。具体归纳为十个“坚持”、一个“明确”：其中，坚持依宪治国、依宪执政是十个“坚持”、一个“明确”的重要内容。而依宪治国、依宪执政，就是要全面贯彻实施宪法，在全社会深入开展尊崇宪法、学习宪法、遵守宪法、维护宪法、运用宪法宣传教育活动，弘扬宪法精神，加强宪法实施和监督。上述内容中，弘扬宪法精神，加强宪法的实施监督，是坚持依宪治国、依宪执政的主要内容，意义重大，需要认真贯彻实施。

1982年通过的第四部中华人民共和国宪法，在其第一章总纲第二条写道，中华人民共和国一切权力属于人民。这是一个十分庄严的宣示，是中国共产党的初心，也是现代国家普遍认可的常识，并成为基本共识。宪法中诸多内容，都是源于这个庄严的表述。认真理解宪法这一庄严表述，是学习宪法、遵守宪法、弘扬宪法精神、普及宪法常识的重要内容。

中华人民共和国一切权力属于人民，如何解读？笔者从以下十个方面作一个解读，供分享。

一．意味着中华人民共和国是一个人民当家作主的共和国

人民，在现代国家中，它首先是政治中的最重要角色，是一个国家政治权力合法性的唯一来源，是一国的主权者。所谓人民万岁，人民至上，都是源于宪法这样一个庄严表述。国际歌所说的“从来就没有什么救世主，也不靠神仙皇帝”，与一切权力属于人民的含义高度契合。

在现代国家，人民更多地是被定义为公民，即有权参加政治事务的人。中华人民共和国一切权力属于人民，意味着中华人民共和国是一个共和国制的国家。共和国——Republic的含义说明，共和国是民主政体，是人民当家作主的国家，而不是朕即天下，只允许一人说话的国家。这是权力合法性来源。世界上绝大多数国家都使用共和来体现其政体特点。

二．意味着权为民所赋，领导人的权力是人民赋予的

中华人民共和国一切权力属于人民，包含权力机关由公民授权的内容，意味着国家权力机关和政府各级工作人员是由公民选举产生出来的。国家权力机关和政府各级领导人，包括国家领导人都是由人民选举出来的。在人民面前，他们是公仆，而人民，才是国家的真正主人。这样一种关系不能颠倒。需要在全社会强化这一意识。

三．意味着公民依法享有广泛的自由和权利

人民直接管理国家和经济、文化、社会各领域的事务，是与人民广泛享有诸多权利相联系的。宪法写到，“公民依法享有广泛的自由和权利”。这包括依法管理各个领域的事务，也是公民的自由和权利。这其中“依法”，就是依照宪法赋予公民的各项权利、并为了保障公民各项权利充分实现而制定的各项具体法律。

就立法原则来说，法律的制订是为了保障宪法实施，特别是保障公民的权利和义务的实现。为此，所有的法律和法规的制定，都应当有利于公民权利的实现，而不是相反。因而，法律的制定都应该限制和排除不利于公民享有权利和履行义务的种种障碍，包括滥用国家权力，而不应设置障碍，而不应不利于公民权利的实现。

宪法第二条写到：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”前一句话表示人民通过人民代表大会，间接地行使属于自己的“一切权力”；后一句话指的是人民直接行使属于自己的“一切权力”。如果制度设计不能完全体现人民当家作主，主权在民或许就不能很好实现，共和体制就需要进一步健全完善，需要对制度设计进行进一步修改和调整，以充分体现人民当家作主。

四．意味着各级政府工作人员为人民服务是必须承担的职责

2010年秋季，习近平同志在中共中央党校秋季开学典礼上提出“权为民所赋” 指的是权力的来源和基础问题，也即党和政府的权力只能来自于人民群众的授权；这个问题认识清楚了，才有可能正确地使用权力，权力才能造福于人民，也即“权为民所用”。正因为此，执政的中国共产党，无论是党章还是党的政治文件，都公开宣称，除了人民的利益外，没有自己的特殊利益，党的宗旨是全心全意为人民服务，做人民的公仆。这个权力观鲜明地体现了“权为民所赋，权为民所用”的性质。

政府各级工作人员，包括领导人和国家领导人，本身来自人民，是人民中的一分子，他们由人民选举出来，如果他们在任期内做出一些成绩，完全不应当骄傲自满，人民更没有必要感恩戴德。因为这完全是职责使然。权为民所赋，权力来源于人民，权力必须为人民服务。

不仅如此，如果政府工作人员在今后工作中出了差错，不会因为他们在工作中曾经做出一些成绩，而让他们永远拥有权力。正如党的十六届四中全会提出，“党的执政地位不是与生俱来的，也不是一劳永逸的”。人民在授出权力的同时，自然拥有收回权力的权利，让那些更优秀的工作人员掌握权力。

五．意味着人民有权对各级公务员进行严格监督

既然掌握公权力的政府各级工作人员是由人民选举出来的，人民自然有对国家机关及其各级工作人员有监督权。并且，掌握公权力愈大的工作人员，包括国家领导人在内，更需要接受包括媒体在内的各种形式的严格监督，只有强大的监督纠错机制作用的存在，才能保证政府和各级工作人员始终忠于职守，做好自已本职工作，而不允许有任何偏离。中华人民共和国宪法第27条写到，“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”。这里所说的“一切”，当然包括各级领导人在内的所有的国家工作人员。

如果政府各级工作人员偏离职守，只能说明监督乏力。人民没有很好行使监督权利，人民当家作主的地位没有得到充分体现。

六．意味着各级工作人员财产公示是人民对政府进行监督的重要内容

既然权为民所赋，政府各级工作人员都是由人民选举出来的，人民要求所有的工作人员，进行个人财产公示是十分自然、顺理成章的事，以防止掌握公权力的工作人员以权谋私。这也是人民对政府工作人员进行监督的一种手段。如果各级工作人员不能够如期公示个人财产，只能说明，“一切权力”属于人民没有得到充分体现。

七．意味着政府财政必须公开

既然权为民所赋，人民要求各级政府和各级工作人员掌握的公权力在阳光下运行，在宪法和法律范围内活动就是势所必然。特别是政府的各级财政，包括政府的预算必须公开，这也是人民对政府和公权力进行监督的内容之一。各级政府的预算支出，其收入来源是人民，需要定期向人民进行公开，这也是建设阳光政府和透明政府的基本要求。

八．意味着对政府预算审查是监督的重要内容

政府的预算是人民监督各级政府和公权力的内容之一。但仅此还不够，政府预算的每笔支出，即使很小的一笔支出，也必须接受预算审查，这也是人民对各级政府和公权力进行监督的重要内容。因而，中国各级人大，作为人民行使国家权力的机关，应当始终把对各级政府的预算审查作为基本职责，以不负人民重托。

九．意味着言论自由是人民作为国家主人的本质特征

人民对公权力进行监督，是通过一系列制度设计完成的。而人民对公权力的评议和监督，则是人民的一项基本权利。既然权为民所赋，权为民所用，一个重要用途就是要保障人民基本权利的行使，而言论自由是人民作为国家主人的本质特征。中华人民共和国宪法第35条写到，“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”。道理很简单，人民既然是国家的主人，自然就有表扬和批评的自由，同时也就有说错话的自由。当然言论自由也有底线，但标准应当是清晰可见，而不是随心所欲设立的标准。

十．意味着政府必须为人民提供基本的公共产品与服务

权为民所赋，权也必须为民所用。既然各级政府和工作人员的权力来自人民，政府公权力也必须服务人民。各级政府必须为人民提供基本的公共产品与公共服务，这也是政府的崇高使命和不容推卸职责。这包括，为公民提供基本的公共医疗、义务教育和社会保障等基本的公共服务。而基本公共服务的提供，不应当因为城乡、民族、教育等因素不同而产生差异。随着经济水平的提升，政府为公民提供的基本服务内容也在不断拓展。但提供基本的公共产品与服务，则是服务型政府的基本职责之一。

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