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改革政府层级,强化财政的责任与权力匹配——由县域人口流失谈起

      分析七普资料,一个有意思的现象是,中国人口城镇化水平在提高的同时,人口结构发生了重要变化,特别是城市之间的人口流动在增加。有的城市人口增加了,特别是大城市人口增加了,但也有相当部分的城市人口是减少的。中国人口城镇化显现的特征与发达国家类似。即从初期人口由农村向城市普遍增长,到中后期城市之间流动增强的这么一个普遍规律。从世界范围来看,发达国家城镇化率达到65%以后,人口流动也呈现这样一个规律,从乡村到城市的迁移为主转变成城市和城市之间的迁移为主,上世纪50年代美国的底特律地区,60年代的德国鲁尔地区,日本部分中小城市都出现过城区人口减少的问题。

     但认真研究七普资料,还是有一些中国特有的现象:城市之间流动增强,一些城市人口增加了,另一些城市人口减少了,重要的是县(区)城人口在减少。如果把城市人口减少理解为城市收缩,对六普和七普数据进行对比分析,十年间全国31个省区市中人口减少的有6个省区,6省区常住人口共减少1300.6万,其中东北三省共减少1099.8万。也就是说,人口减少或人口流失的85%是集中在东北地区。而东北地区,人口流失主要是由于县域人口流失引起的。这一现象显然不限于东北。2020年,全国有1507个收缩的区县,占中国所有2896个区县的52%,即一半区县都是收缩的。总面积为440万平方公里,覆盖了中国近46%的领土。东北地区、中西部一些欠发达城市、资源枯竭性城市的人口都在收缩,即使一些特大城市内的局部片区也出现了收缩,一些新城新区成了“鬼城”。

    七普数据还显示,中国人户分离的现象特别严重。过去人户分离主要是在农民工和大城市,现在人户分离非常重要的是在县级单元的城乡之间。县城及以下的地域人口大量流出,一个非常重要的原因就是公共服务的供给与需求不匹配。特别是县级财权与事权的不匹配,县级财政承担了许多上级财政支出责任,这种财权层层向上集中、事权层层下压的“倒置”格局,使基层财政背上了沉重“包袱”。由于县没有自身的经济实力。县级财政几乎是空白,从“吃饭财政”走向“讨饭财政”,必然导致公共资源配置置不均衡。县级政府不能很好地为公民基本的公共服务与公共产品,缺少能够提供的优质公共资源,这是导致中小城市或者是地级以下城市人口大量流失的一个非常重要的原因。

     人口学家和经济学家还可以从七普资料中分析,导致城市人口减少的其它一些原因。例如,由于产业结构退化、生产力格局变化等原因所致。实际是经济发展规律的使然。特别是一些资源城市,开发完了,如果没有找到新的经济增长点,可能就不行了。这种趋势型衰退一般难以扭转,城市发展处于一个长期的下行区间。此外,一些城市发展不合理地铺摊子、拉框架,但城市发育水平和人口聚集跟不上,导致增长缓慢,人口收缩。 但这些原因,难以解释为什么是县域人口大量流失。县(区)级政府,由于提供的公共产品与服务与居民需求之间存在巨大矛盾,这是导致县域人口流失的基本原因,而进一步分析,则是县域财政匮乏使然。这样一个制度因素使城市发展的逻辑发生了重大变化。这就可以解释为什么东北人口流失主要是县域人口流失,并且在全国具有普遍性。而县域人口流失是与当下的财政体制密切相关。

       党的十九届四中全会《关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出,“优化政府间事权和财权划分,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系,形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。”健全政府事权、支出责任和财力相适应的制度框架体系,是整个财政体制协调运转的基础环节。什么是事权。事权可以定义为一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责,支出责任是政府承担的运用财政资金履行其事权、满足公共服务需要的财政支出义务。中国是全球屈指可数的五级政府,其中,县(市)级政府又是五级政府的基础。在多级政府体系下,在明确政府间事权的基础上,界定各级政府支出责任,才能划分财政收入,再通过转移支付等手段调节上下级的财力余缺,补足地方政府履行事权存在的财力缺口,实现“财力与事权相匹配”,这是确保整个财政体制有效运转的基础和条件。

       1994年的分税制改革,初步确定了中央地方事权和支出责任。但中央地方事权和支出责任相适应的制度建设一直没有深入展开。这方面问题越来越突出。特别是中央地方事权和支出责任缺乏明确清晰的界定。应由中央负责的事务交给了地方;应由地方负责的事务,中央承担了较多的支出责任;中央和地方职责重叠,共同管理的事项较多。县级政府,更是承担大量的事务,但得到财力保障十分有限。相当一部分县乡政府无法通过自己拥有的财权获得相应的财力之外,还有一个更重要的方面,那就是各种事权在各级政府之间难以清晰地划分,这种状况造成职责不清、无从问责的现象,不仅造成行政运行效率偏低、国家政策目标难以实现的问题,而且影响市场统一、司法公正和基本公共服务均等化。

     清晰的事权和支出责任是财力与事权相匹配的重要前提,是深化财税体制改革首先要解决的问题。实践证明,区域性公共服务作为地方事权,由地方承担公共服务的职能是有效率的,中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。因此,笔者认为,改革的具体方法需要将现将各级的行政管理任务进行分类和分解,弱化地市和乡镇两级政府,分别将其设置为省级政府和县级政府的派出机构,进而做实中央、省、县这三级政府。因地制宜地实行中央—省—市县三级体制,不仅有利于夯实财政体制的底端基础,把县级财政和市辖区的财政建成我国功能齐全、职能完善的基层财政。同时,有利于减少政府层级、收敛政府间摩擦、显著减少行政成本,从根本上解决政府职能过宽和机构叠床架屋、财政养人过多的问题,还可以避免因政府层级过多而形成层层集中模式,
    

中国现代化进程方兴未艾。中国经济增长还有较大潜力和提升空间,人口城镇化进程尚未完成,中国城市发展总体上还有较强劲的发展动力。按照城市化进程一般规律,人口城市化达到75%左右,发展动力才会逐步减弱。2021年中国人口城镇化进程只有64.72%,不足65%,中国至少还有10个百分点的增长空间。基于此,推进中国人口城镇化健康发展,重要的是尊重城市自身发展规律,促进产业结构转型,催生新的经济增长点,同时加大财政的事权与财力匹配的改革。特别是加大县级财政改革,提升县级财政公共产品与服务的供给能力,使县级政府的财政能力与承担的责任相匹配。进而减弱县域人口流出的动力,提升县域的吸引力。

    当然,这项改革,经济学家认为是经济改革,但笔者看来,这属于行政体制改革,仅靠经济体制改革是断难完成这一历史重任的。



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